III CNPFA – Congresso Nacional dos Peritos Federais Agrários

Temática

O III CNPFA tem como tema central “Terra, mudanças climáticas e fome: o Brasil num mundo em transformação“, denso e atual, buscando estabelecer um debate sobre a gestão da terra no centro de uma agenda de futuro e da sustentabilidade, tendo a função social da terra como fio condutor, a busca de um novo modelo de política agrária, com a superação do passivo de assentamentos rurais, a regularização fundiária, o cadastro territorial e a integração para o desenvolvimento, bem como a institucionalidade adequada aos desafios e um olhar para nós, agentes públicos responsáveis por executá-los.  

Conheça o Texto-base do III CNPFA na íntegra neste linkA seguir, você terá um resumo da abordagem temática do evento.

A gestão da terra no centro de uma agenda de futuro

Já era passada a hora de mudarmos a forma de nos relacionar com o nosso planeta. Estamos convivendo com uma frequência cada vez maior com eventos extremos ligados às mudanças climáticas, como ondas de calor, alagamentos e incêndios florestais. A última década foi a mais quente já registrada, e os principais governos concordam que uma ação coletiva urgente é necessária. Sustentabilidade é a palavra deste Século e já estamos chegando ao seu segundo quarto. 

Esta discussão inclui, também, temas caros ao mundo moderno; entre eles, a produção de alimentos, o papel da agricultura e a questão ambiental. Cruzada a fronteira de uma recessão, os produtos da agropecuária deverão ser fortemente demandados no mercado. Qual será, então, o papel do Brasil neste contexto global, considerando que não somente é um dos principais produtores de alimentos e produtos derivados de mineração, mas também um dos grandes detentores de sociobiodiversidade? 

Por seus atributos, o Brasil poderia liderar essa discussão. Entretanto, tem feito movimentos contrários, traduzido em aumento de queimadas e desmatamento, condescendência a crimes ambientais e à ocupação irregular do solo. Além disso, privilegia a “agropecuária de mercado”, na qual é forte competidor global, com liderança na produção de grãos e carnes, mas é a “agropecuária familiar” que mais contribui com a formação do cardápio de produtos que vão à mesa do brasileiro, num contexto em que se verifica o avanço da fome e da miséria. Passamos a nos deparar com cenas de famílias buscando alimentos em caminhões de lixo, caminhões frigoríficos, as filas por ossos etc. 

A crise econômica foi somada a uma política menos voltada para o social e uma pandemia. A inflação alcançou dois dígitos após mais de 20 anos, o que atingiu diretamente os produtos da cesta básica. Com isso, se vê o definhamento do bem-estar social e o ressurgimento da fome, o que se dá ao mesmo tempo em que se vê, ano após ano, o Brasil quebrando recordes de safras de grãos, um paradoxo. Contudo, nos últimos anos, o Estado reduziu seu papel regulatório e restringiu as políticas de transferência de renda a medidas paliativas, não estruturantes, incapazes de mudar o status quo social, resultando no império do mercado. 

O maior patrimônio de um país – além do povo que o constitui nação – é o seu território. É a terra que abriga sua população, de onde provém os recursos para sua sobrevivência e, também, para o seu desenvolvimento. Com a extensão territorial e os atributos que tem, o Brasil tem na terra um elemento de fundamental importância na mitigação de problemas sociais, econômicos e ambientais, com impactos em nível local, nacional e global. Como fazer isso?

A função social da terra como fio condutor

Apesar da grandeza, riqueza em recursos naturais e biodiversidade de nosso País, boa parcela da população não teve (e ainda não tem) acesso, de forma democrática, ao seu maior ativo: a terra. O Brasil teve uma ocupação conturbada desde seu descobrimento e não fez uma reforma agrária distributiva como a maioria dos países desenvolvidos fizeram e no tempo em que a fizeram. Pelo contrário, a legislação brasileira referendou e agravou a situação de concentração fundiária, privilegiando a poucos e marginalizando quem não podia pagar pela terra e esse erro nunca foi corrigido a contento, e suas vicissitudes nos trazem ao quadro atual. Como revertê-lo ou atenuar seus efeitos e propor uma nova política agrária em meio à agenda do Século XXI? 

Insere-se com destaque nesse contexto o princípio da função social da propriedade, uma das mais relevantes inovações do direito moderno, sob a qual sustenta que “a propriedade não tem mais um caráter absoluto e intangível; o proprietário, pelo fato de possuir uma riqueza, deve cumprir uma função social”, presente na legislação brasileira desde o Estatuto da Terra e absorvida pela Constituição Federal de 1988. Sendo a terra bem finito, sua ocupação e uso reverbera na soberania, no desenvolvimento local e regional, nos empregos ofertados, na produção e nos preços dos alimentos, e no meio ambiente. Nessa esteira, a função social não é algo que relativiza o direito de propriedade, mas uma responsabilidade inerente a ele, próprio da prevalência do interesse público.

A legislação brasileira prevê que a função social da propriedade rural é cumprida quando, simultaneamente, se faz o aproveitamento racional e adequado da terra, a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente, a promoção de trabalho justo e uma exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e trabalhadores. Como consequência pela não observância desse princípio basilar, no entanto, a lei prevê apenas o remédio da desapropriação para reforma agrária, que, na prática, nem sempre se caracteriza como uma penalidade. 

A função social aplicada à terra, apesar de já não ser nenhuma novidade no direito brasileiro, carece de um olhar mais abrangente acerca de sua própria dimensão na atualidade, com novas implicações. Especialmente quando o próprio mercado de capitais, que em muito domina e influencia o de terras, passa a privilegiar a chamada ESG (environmental, social, and corporate governance). Esse parece ser o principal fio condutor que percorre a discussão acerca da ocupação territorial, do simultâneo enfrentamento às mudanças climáticas e à fome, do estabelecimento de novas formas de relacionamento com o meio ambiente e de promoção do desenvolvimento sustentável. 

Em busca de um novo modelo de política agrária

Recém-chegado ao seu primeiro cinquentenário, o Incra tem relevantes números a apresentar: além de muitos projetos de colonização, criou quase 10 mil assentamentos, que beneficiaram mais de um milhão de famílias, detendo hoje terras que, somadas, significam 10% do território nacional. São notáveis o número de vidas transformadas e de projetos bem-sucedidos. Apesar disso, o enorme passivo de áreas que o Incra ainda detém hoje para emancipar, e os muitos fracassos nos resultados advindos dessas transformações espaciais, exige uma reflexão acerca do modelo adotado até então. 

O que deu errado? Por que um país que reformou um volume de terras equivalente à área de uma França e uma Grã-Bretanha somadas não conseguiu manter o homem no campo e resolver a segurança alimentar de sua população? Por muito tempo, os números de decretos desapropriatórios publicados no Diário Oficial da União foram o índice utilizado para medir essa política, mas, décadas depois do seu ápice, o que resultou deles? 

Com uma atuação desconcertada e a prevalência do voluntarismo nas ocupações, viu-se serem criados muitos assentamentos sem um olhar de contexto adequado, sem considerar o seu entorno, o escoamento da produção, a distância dos centros urbanos, disponibilidade de água, a necessidade de infraestrutura, o provisionamento de recursos e assistência adequada; portanto, sem reunir as condições que garantissem a capacidade de sobrevivência de famílias instaladas no médio e longo prazos. É preciso olhar para os problemas da política executada até aqui para construção de um novo modelo. Tudo isso faz mais oportuna a elaboração de um novo Plano Nacional de Reforma Agrária. 

Uma política agrária moderna se dará necessariamente em função de uma governança macro, contínua e atenta do território e do mercado de terras, a qual apontará onde deve ocorrer a intervenção estatal e de que forma, unindo os elementos da observação técnica e científica às demandas sociais, visando não só a reconfiguração da malha fundiária e da posse da terra, mas principalmente do seu uso, da produção de alimentos, a redistribuição de renda, a administração do mercado de terras, a estabilização de preços e a preservação ambiental. 

E isso não se dá apenas pela desapropriação ou compra de imóveis e sua redistribuição, mas especialmente por meio de instrumentos de regulação, tributação e fiscalização, a partir de um bom cadastro. As implicações da fiscalização de dados cadastrais, tributária e de zoneamentos, por exemplo, têm o condão de induzir transformações relevantes na configuração do meio rural e retroalimentam esse cadastro. Alguns países, como o Reino Unido, por exemplo, promoveram a reforma agrária por meio da tributação. O land value tax (imposto sobre o valor da terra) progressivo foi um importante redutor de desigualdades, defendido inclusive por expoentes do liberalismo econômico. O equivalente brasileiro, embora siga o mesmo princípio, padece pela ineficiência. 

A estas possibilidades se somam alternativas como o programa de crédito fundiário, a recuperação fiscal de ativos de devedores da União, a destinação de terras públicas, a regularização fundiária e reconhecimento de territórios e direitos de populações originárias e tradicionais, política capaz de promover uma transformação positiva no aspecto ambiental, pois são, notadamente, agentes de mitigação de danos ao meio ambiente, depositários e defensores das florestas e da biodiversidade. 

Um novo modelo de uma reforma agrária talvez passe pela integração campo-cidade, visando a um abastecimento dos produtos agrícolas com o mínimo de deslocamento, no qual o conceito de cinturões verdes pode ser a solução. Certo é que não se pode mais pensar a reforma agrária sendo aplicada em regiões isoladas sem potencial de escoamento da produção, onde só a agropecuária de grande escala sobrevive. Assim, ela se consolida como uma política permanente para evitar e corrigir problemas, como o de abastecimento. 

É também necessário estimular a recuperação das áreas degradadas, de Reserva Legal e de Preservação Permanente nos assentamentos, ncentivar a criação de projetos agroflorestais e agroecológicos e, para além de recuperar o passivo ambiental, valorizar o ativo florestal ainda existente em todos os biomas e em suas incontáveis fitofisionomias derivadas. O assentado teria, assim, ampliada sua atuação para além de produtor agrícola – tornar-se-ia guardião das riquezas ecossistêmicas e indutor da recuperação ambiental de seu entorno, pela produção de sementes e mudas florestais ou mesmo por seus serviços como mão de obra qualificada na região. 

Quanto à emancipação dos assentamentos, estabelecer a titulação, sem dúvida necessária para a consolidação das transformações sociais, espaciais e econômicas que ensejaram a criação do assentamento, mas não como fim em si mesma. O título não garantirá, por si só, a liberdade das famílias e muito menos a sucessão rural, pois se não for combinado com uma estratégia bem calibrada de assessoramento técnico, recursos para implantação efetiva e o pleno desenvolvimento das atividades produtivas, além de regulação do mercado de terras pós-título, poderão representar justamente o fracasso da política da reforma agrária. 

A regularização fundiária, cadastro territorial e integração para o desenvolvimento

A regularização fundiária se apresenta como uma estratégia de grande potencial para promover uma governança responsável da terra. Viabilizar a regularização das posses constituídas por ocupações de pequena dimensão proporciona aos seus detentores segurança jurídica, acesso ao crédito e garantia da sucessão rural. Para os grandes agricultores e empreendimentos com vocação rural, estabilidade, previsibilidade e segurança jurídica, tornando o território rural atrativo para investimentos significativos, a exemplo dos empreendimentos do agronegócio e de energias renováveis. 

O Incra detém a atribuição de regularização fundiária das terras devolutas e públicas da União, além das ocupações em faixas de fronteira e a regularização dos territórios ocupados por comunidades remanescentes de quilombo. Contudo, ainda padece de estrutura compatível com esta missão, assim como os órgãos estaduais de terras que possuem a atribuição constitucional de regularizar as terras devolutas estaduais. Nas regiões Norte e Nordeste, a dificuldade na identificação, discriminação e arrecadação de terras devolutas é ainda mais desafiadora. 

O cadastro territorial desponta como uma das ferramentas mais assertivas para identificação, delimitação, arrecadação e regularização das ocupações em terras devolutas, uma vez que, bem conduzido, aumenta a transparência e a melhoria da gestão das terras públicas e converge definitivamente com as diretrizes de Governança Responsável da Terra, induzindo desenvolvimento. 

Entretanto, observa-se que a falta de integração tanto nas esferas internas dos entes da federação, como entre os mesmos, representa um dos principais entraves para que o cadastro territorial contribua de forma mais significativa para o ordenamento territorial e a regularização fundiária. Os estados não dispõem de cadastros de ocupações e áreas regularizadas em terras devolutas integrados com os cadastros federais, nem tampouco integrados ao sistema de registro de imóveis, o que gera graves conflitos e insegurança na administração, registro e controle de bens no País. Na área federal, idem: atuamos ainda com sistemas dispersos e desconexos nos diversos órgãos.

É preciso enfrentar esse tema, com a seriedade que ele merece. A estruturação de um cadastro rural robusto, com uma matriz fundiária geoespacializada capaz de integrar os diversos cadastros e sistemas pulverizados nos órgãos (cadastro multifinalitário), com interface com o registro de imóveis, é essencial para o avanço de todo o resto. A regularização fundiária, inclusive, demanda um repositório para abrigar os dados dos imóveis rurais que acompanhe a dinâmica do mercado. Ou precisaremos, daqui a alguns anos, refazer a regularização fundiária desses títulos agora emitidos.

Enquanto isso não for resolvido adequadamente, no aspecto técnico, legal e institucional, nós vamos assistir à proliferação e postergação dos chamados “marcos temporais” para regularizar a situação com o Estado ou para que este corra atrás do prejuízo. 

O Incra como agente líder da gestão territorial

Torna-se indispensável, pois, repensar o papel do Incra na temática da gestão territorial, nesse contexto desafiador em que se encontra, como o agente líder e condutor deste processo, e debater as estratégias de integração, simplificação de regras, priorizando os povos e comunidades tradicionais, estabelecendo políticas de fortalecimento institucional para estruturação sua e dos órgãos de terras, bem como a transferência de expertise, contemplando o desenvolvimento e compartilhamento ferramentas tecnológicas que aumentem a produtividade no procedimento de identificação, delimitação e regularização das ocupações em terras devolutas e públicas. 

Insere-se aqui a possibilidade de criação, em lei, de um sistema federativo de governança fundiária, envolvendo Incra e órgãos de terras estaduais, que resulte em um esforço federativo abrangendo todas as esferas visando a um trabalho coordenado para a correta ordenação do território e o desenvolvimento rural sustentável. Também, na integração de políticas públicas que são capazes de realizar ou provocar mudanças que reverberam na configuração fundiária, na produção agropecuária, na estabilização de preços e na preservação ambiental. 

Uma das principais frentes nesse aspecto é a tributária, com a correta fiscalização do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), por exemplo, pois pode ser instrumento de política agrária, indutor de transformações positivas, tais como o combate à concentração fundiária e à especulação, incentivo à produção e preservação ambiental. Esse papel extra-fiscal porém, hoje é inócuo. A Lei nº 9.393/1996 prevê a possibilidade de Receita Federal e Incra firmaram convênio para esta fiscalização. A ampliação do uso de ferramentas de acompanhamento do mercado de terras também podem alcançar a base de cálculos de tributos incidentes sobre a terra. 

Ademais, a avaliação de imóveis rurais, expertise do Incra, é produto demandado para várias outras finalidades. Órgãos da União demandam profissionais para fazer grandes avaliações de imóveis rurais para a alienação, por exemplo. São espaços em que a atuação do profissional do Incra não só é bem-vinda, como deveria ser objeto de cooperação sistemática. Um outro exemplo é a recuperação fiscal. Em 2015, se verificou que os grandes devedores da União detinham mais de 6 milhões de hectares, quantitativo de terras seria o suficiente para ter assentado 200 mil famílias de agricultores rurais. O Incra pode avaliar esses e outros imóveis, os quais podem ser incorporados à União, podendo ser usados para a implantação de assentamentos rurais ou não. 

Os Peritos Federais Agrários nesse processo

Diante de tantos desafios e oportunidades, os Peritos Federais Agrários, que estão há mais de vinte anos organizados profissionalmente, querem também se preparar para responder à necessidade do País em grandes projetos de desenvolvimento nacional a partir de uma gestão racional do território brasileiro, atentos aos temas de uma agenda de futuro. Por isso, o III CNPFA é também uma oportunidade de refletir sobre seu papel, discutir formas de superar os obstáculos, de sensibilizar os atores políticos e de provocar melhorias legais e institucionais, e, por consequência, estabelecer o espaço que melhor cabe à categoria nessa agenda.